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无障碍环境建设的法律责任

来源:南阳市残联 发表时间:2024-05-31 浏览次数:155

无障碍环境建设法从整体上明确了无障碍环境建设的法律责任,规范了公共社会服务无障碍的法律责任,特别规定了一般社会主体的责任。在立法中建立完整的责任体系,是运用国家强制力推进我国无障碍环境建设的有力保障,也是推进我国无障碍法治建设的重要保障。

01 完善了无障碍法律责任的构成

法律实施的效果要依靠法律责任来保障。无障碍是包括残疾人在内的特定人群实现公民基本权利的手段,这一支持性服务的提供在依靠经济法则和市场原则予以解决之前,应优先纳入国家责任和社会义务之中。确定无障碍环境建设法律责任的承担主体,一方面可以使法律责任得以具体地贯彻和实施,另一方面又可以避免加重其他社会主体的责任。由于无障碍环境建设涉及无障碍设施建设、维护、管理,信息交流无障碍建设,公共服务机构、公共场所无障碍,残疾人家庭、出行、辅助设备、交通工具无障碍等方面,责任主体可以从这些方面予以归纳和总结。  

《中华人民共和国无障碍环境建设法》(以下简称“本法”)“法律责任”一章在条文数量上近《无障碍环境建设条例》的三倍,在内容上全面且具体。从无障碍工程建设到无障碍设施维护管理,从损坏、非法占用无障碍设施到擅自改变无障碍设施用途,从考试举办者、组织者到社会服务主管部门,从服务犬进入公共场所到搭乘公共交通运输工具,各社会主体都有着各自的法律责任和不同的处罚方式。其中,应急和避难场所无障碍是第一次进入我国立法,立法上的这类规定突出了对残疾人与老年人在特殊情况和特殊场景中的无障碍保障。在这个意义上,本法填补了中国法治制度与社会治理模式的空白,树立起中国在国际社会的人权保障形象。


02 明确了无障碍法律责任的形式

法律责任的形式主要有刑事责任、行政责任和民事责任三种,从广义上讲,无障碍环境建设的法律责任是一种以行政法律责任为主、兼具民事和刑事责任的混合型责任。本法第六十五条规定:“违反本法规定,有下列情形之一的,由住房和城乡建设、民政、交通运输等相关主管部门责令限期改正;逾期未改正的,对单位处一万元以上三万元以下罚款,对个人处一百元以上五百元以下罚款:(一)无障碍设施责任人不履行维护和管理职责,无法保障无障碍设施功能正常和使用安全;(二)设置临时无障碍设施不符合相关规定;(三)擅自改变无障碍设施的用途或者非法占用、损坏无障碍设施。”这是以无障碍设施责任主体为标准,对行政责任作出了规范。第七十一条规定:“违反本法规定,造成人身损害、财产损失的,依法承担民事责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”为明确无障碍法律责任兼具民事和刑事责任提供了法律依据。

民事责任与刑事责任的承担完全可以参照民法和刑法的一般规定,在行政法规中予以规定主要是为了特殊强调。而行政责任则是针对无障碍环境建设中各种具体违法情形所课以的义务,这种情形最具普遍性和多发性,因而关于无障碍环境建设的法律责任主要是一种行政责任。现实中对违反无障碍环境建设规定的主体可能会课以行政责任、民事责任或行政责任,这主要体现法律、法规之间的协调配合上,由不同位阶、不同部门的法律、法规分别规定各自的责任,相互统一,共同筑建保障无障碍环境建设的责任体系。


03 明确了建造主体法律责任

一个建设项目的参与主体包括了建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位,只有建设项目的建设单位、设计单位、施工单位和监理单位,按照无障碍环境建设的规范和标准,在建设项目的设计、施工、监理、竣工验收等各个环节各司其职,严格把握,才能圆满地实现无障碍设施建设。新建、改建、扩建的公共建筑、城市道路、居住小区、居住建筑等建设项目,从建设规划设计、施工建设、竣工验收,各个环节都涉及相关主体在无障碍设施建设上的法律义务。任何立法要想成为现实的受人遵守的法律秩序,都必须协调和平衡相互冲突的利益,做到公益和私益的兼顾、社会强者和弱者利益的协调。这就要求法律义务和法律责任的分担要公正合理,符合效益原则的要求,不能过分抑制一方的利益,不能苛求。

无障碍设施建设,对于建设单位来说,表面上看是一种不利的负担,意味着建设项目参与各方在建设中将投入更多的资金、技术、施工时间等成本。但事实上,建设单位的这些成本是可以转嫁给社会承担的。无障碍设施的建设经费,可纳入建设单位项目建设资金中,由建设单位计入建设成本,分担在建筑物出售、出租等物业交易中,由整个社会来承担。而建设项目一旦建成后,再进行无障碍设施改造,必将投入更大的成本。这符合效益原则之要求。同时,也实现了社会整体实现无障碍公共利益和建设项目参与单位利益之协调。因此,无障碍设施建设必须遵循同步设计、同步施工、同步验收投入使用的“三同步”原则。从无障碍环境建设的立法目的出发,无障碍环境建设就是要实现残疾人、老年人等群体自主、安全、便利地通行建筑物、通道等。作为建筑、通道的设计者、建设者,他们最有能力能以最小的经济成本实现上述立法目的。因此,无障碍设施的建设责任,必然要由无障碍设施所附属的建设项目的参与主体来承担。


04 明确了维护管理主体的责任

该责任是关于无障碍设施的所有人或使用人不履行维护义务时应当承担的法律责任。无障碍设施的建立、维护根本上是为了保障残疾人、老年人等特殊群体的权利,使其能够正常地参与社会生活。维护管理不当往往不能满足这些使用人的需求,相反还可能对其人身、财产造成损害。维护管理责任主体是指公共建筑、居住建筑、城市道路和居民区内道路、公共绿地、公共服务设施的所有人;所有权人、管理人和使用人之间约定维护管理责任的,由约定的责任人负责。原因在于所有权人对无障碍设施享有占有、使用、收益、处分的完全权利,为了保证无障碍设施的正常使用,需要由其承担日常的维护和管理义务;当所有权人与实际使用人不一致时,可以由所有人、管理人和使用人之间约定具体的责任归属。一般情况下该主体是无障碍设施的所有人或使用人,但在政府作为所有人的情形,还需明确具体的责任主体,确保责任落实到具体部门。

无障碍设施的维护包括养护和维修两个组成部分。养护主要是对无障碍设施的日常性工作,保证无障碍设施良好的状态,确保能够正常使用。维修则是当无障碍设施出现部分损坏或出现某些隐患时,及时地进行修复或修正,恢复无障碍的功能或消除存在的隐患。

05 丰富了信息无障碍的法律责任

信息无障碍要求任何社会成员(无论是健全人还是残疾人,无论是年轻人还是老年人)在任何情况下都能平等地、方便地、无障碍地获取信息和利用信息。本法专章规定了“无障碍信息交流”,从责任主体到用户终端,从手语字幕到音频视频提出了全面的要求。既要求政府及其有关部门在提供公共信息、发布突发事件信息时应采取无障碍方式,也规范影视节目、图书报刊、网络应用、硬件终端、电信业务、公共图书馆等的无障碍信息。既关注食品药品外部包装说明书的无障碍信息配置,也对国家通用手语和国家通用盲文的推广与使用提出要求。互联网门户网站、公共服务平台越来越多地介入人们的日常生活,互联网和服务平台的信息无障碍也成为人们的迫切需要。立法要求互联网网站和移动互联网应用程序要符合国家信息无障碍标准,提供无障碍信息以及服务。要求公共服务终端设备具备语音、大字、盲文等无障碍功能,从而保障人人都能享有生活的自主和便利。

本法第六十六条“违反本法规定,不依法履行无障碍信息交流义务的,由网信、工业和信息化、电信、广播电视、新闻出版等相关主管部门责令限期改正;逾期未改正的,予以通报批评”和第六十七条“电信业务经营者不依法提供无障碍信息服务的,由电信主管部门责令限期改正;逾期未改正的,处一万元以上十万元以下罚款”的规定,明确了责任主体和责任内容,并设定了法律责任的实施方式,为负有履行无障碍信息交流义务的各方依法履行信息无障碍建设提供了法律保障。

06 明确了公共社会服务无障碍的法律责任

社会服务既关系到人们的生活与工作,也关系到人们的日常需求与特殊需要。立法规定国家机关和具有管理公共事务职能的组织要配备无障碍设施和辅助器具。要在公共场所公示无障碍设备信息,提供无障碍服务。司法机关要为有无障碍需求的社会成员参加诉讼活动提供无障碍服务。交通运输设施和公共交通运输工具的运营单位要为有无障碍需求的社会成员设置无障碍窗口、专用等候区域、绿色通道和优先坐席,提供辅助器具、咨询引导、字幕报站、语音提示、预约定制等无障碍服务。教育行政部门要加强教育场所的无障碍环境建设,教育考试要为有无障碍需求的考生提供便利。医疗卫生机构要为有无障碍需求的社会成员就医提供便利。为残疾人、老年人、未成年人服务的机构要有无障碍设施,在生活照料和康复护理中提供无障碍服务。

本法第六十八条规定:“负有公共服务职责的部门和单位未依法提供无障碍社会服务的,由本级人民政府或者上级主管部门责令限期改正;逾期未改正的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”该条规定了相关机构、部门、单位在不履行公共服务无障碍的义务时所应承担的责任。在公共服务机构提供资讯、商业、金融等领域和残疾人参加选举、考试等情形下,为了保障残疾人、老年人及其他特殊群体享受与正常人一样权利,需要相关机构、部门、单位提供相应的服务便利,满足公共服务无障碍的要求。除了政府部门要建立标准、监督管理外,从事咨询、商业、金融、保险、医疗、娱乐等服务的公共服务机构和其他相关的机构、部门和单位应承担无障碍服务的义务。

首先,公共服务机构由于其服务的公益性,需要它们及其工作人员为残疾人、老年人及有特殊需求的人提供无障碍服务。具体的实施过程中,需要公共服务机构对其工作人员进行必要的无障碍服务意识和技能的培训。

其次,在国家机关、人民团体、社会组织、村(居)委员会等组织的选举中,如有残疾人参加,应为残疾人平等行使选举权创造条件,提供无障碍选举场所,工作人员提供必要的协助,有条件的应为盲人提供盲文选票。

最后,国家、地方举办的各类升学考试、职业资格考试、公务员、企事业单位录用考试和任职考试应为残疾人考生提供无障碍服务。有盲人参加的,应当为盲人提供盲文试卷、电子试卷或者由专门工作人员予以协助。本法第六十九条特别规定:“考试举办者、组织者未依法向有残疾的考生提供便利服务的,由本级人民政府或者上级主管部门予以批评并责令改正;拒不改正的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”以此保障考试这一具有重大特殊意义活动中的无障碍实现。该条是对相关机构、部门、单位未提供无障碍服务便利的情形,法律上的处理措施。该责任的主体表述上为相关机构、部门、单位,范围较广,由于政府部门有单独的责任,此处的主体主要为政府以外从事公共服务的机构、部门和单位。具体情形如上文说所述,包括公共服务无障碍、选举无障碍、考试无障碍等内容。

关于责任方式,考虑到无障碍公共服务的特殊性,由于其涉及部门广,各行各业都有所涵盖,很难用一个统一的标准规定,对已有标准的要按照标准进行,未有标准的以提倡为主,具体到个案中,应当由相关主管部门责令其改正,并要求其采取补救措施。

 07 强调了一般社会主体的责任

该责任是关于社会一般主体,包括普通公民或单位,非法占用、损坏无障碍设施或改变其用途时所应承担的法律责任。关于一般社会主体的责任可以归纳如下:当事人非法占用、损坏无障碍设施的,应当由有关行政部门责令其改正;当事人拒不改正或情节严重的,应当对其处以罚款。造成损失的,应当承担赔偿责任;构成犯罪的,应当依法追究其刑事责任。

首先,基于物权保护制度,任何人都负有不得侵害物权的义务。无障碍设施的所有权人和使用人对其享受占有、使用、收益和处分的权利,同时负有维护的义务,以保障残疾人等特殊群体的使用,其他社会主体不得侵害。占用、毁坏无障碍设施侵害了其所有人及其使用人的物权,依照民法关于物权保护的制度,应当承担相应的民事责任,如消除危险、排除妨害、恢复原状、赔偿损害等。

其次,侵害无障碍设施的行为,还违反了国家对无障碍设施的管理制度,应当承担相应的行政责任。行政部门发现占用、损坏无障碍设施现象的,应责令其停止侵害,对不服从管理或故意毁坏公私财物等行为,尚不构成犯罪的,可以处以行政处罚,包括警告、拘留或者罚款等。

最后,非法占用、损坏无障碍设施情节严重的,可能会构成《刑法》中规定的故意毁坏财物罪,应当受到刑事处罚。

此外,现实生活中,对无障碍设施占用最为普遍的当属机动车对盲道的占用情况。究其原因,当然与停车位、停车场的相对不足有关,但无论如何,都不能在盲道处停车,否则会对残疾人、老年人和其他特殊群体的出行带来极大的不便,因而必须明确其责任。又因为机动车占用盲道的,不仅违法了道路交通管理秩序,还侵犯了无障碍设施的管理秩序,应当由公安交通行政主管部门依据《道路交通安全法》违章停车的规定对此种情形从重处罚。

在无障碍环境建设立法中明确该责任的意义除了用强制力确保无障碍设施的使用、保障残疾人的权利外,还有一种宣示作用。现实中,普通公民对无障碍设施的侵害,尤其是占用行为,往往并非出自故意。这些侵占的主体往往不清楚所占之处为无障碍设施,或是占用行为是违法行为,以为就是公共场所。因而明确该种责任,可以提醒社会大众要注重对无障碍设施的维护,避免侵害无障碍设施的现象。


来源丨"中国残疾人杂志社"公众号